敬老院老人开开心心迎春节

诚然，现实中公开不足与过剩并存，但这并非因为信息公开制度本身背离宪法基础或定位，而是由于制度实际运行未能落实其宪法基础和定位。

具体而言，在实践层面，行政协议乃是行政主体主动进入市场、寻求与市场主体开展合作的尝试。[39] （二）公法上的法律地位平等 在公法上，公法关系主体乃是国家与个人，他们的人格地位也经历了由不平等到平等的转变。

[16]而这里物的手段的获取，主要便是通过政府采购：在民主和地方分权的社会中，绝大部分的公共服务活动都需要不断地采购各种新的物品、货物、设备和服务，以尽可能地满足公共利益的需要，特别是满足公共服务迭代升级的需要。而下面我们将会看到，在此类客观法律制度之下，双方当事人的法律地位其实仍然是平等的，只不过其突破了民法平等原则之一方不得将自己的意志强加给另一方的训条，但却贯彻了行政协议之平等原则对行政主体之权力与协议相对人之权利在整体上结构性均衡的要求。前者以尊重当事人之主观意志为核心，乃渊源于行政法官对民事合同制度的借鉴，旨在通过促使并维护双方当事人达成的合意，实现公共利益与私人利益的共赢。[7] 为了澄清前述问题，一方面，本文拟回溯行政协议模式在法国的相关理论及实践。由此可见，在当下这个时代，行政法与民法对平等原则的理论认识，均肯定双方当事人在法律地位上的平等，并统一于对个人之人格尊严的承认与保护。

对于单方解除权，比如在CE 11 mai 1990, OPHLM de la ville de Toulon中，土伦市的市镇廉租房管理局与地中海热力开发公司签订了政府供暖服务采购协议，协议中约定了当燃料的实际消耗数量超过理论消耗数量20%时，该协议可以被解除，根据这一约定条款，行政法官认为：这意味着本协议排除了在燃料实际消耗数量低于理论消耗数量时解除协议的可能，并据此认为，廉租房管理局不能以燃料的实际消耗量相比于理论消耗率明显不足为理由解除本协议[184]。比如在1859年，法国第二批铁路网线的建设和运营就采用了政府特许经营模式，政府不得不通过为项目公司的借款利息提供担保的方式，来交换获得对项目开发的技术和财政控制权。对此，法国公法学家曾坦陈：通过采用《法国民法典》第1109条等规范意思表示瑕疵的条文，法国行政法为我们提供了运用民法规范的一个典型的例子。

在19世纪，法国行政协议制度尚未建立之时，虽然政府特许经营协议和政府采购合同都由行政法院管辖，但行政法官完全适用民事合同规范来调整，因此，当时的行政主体，只能通过给予私营企业更多优惠的方式，来换取私营企业更好地满足公共服务的需要。拉斐尔（Laferrière）就曾指出，行政主体是高权的拥有者，其负责执行法律，制定解释性的法规，解决公共服务的实施，并保证个人享受到良好的治安，此时的行政主体就是当权者，其行为就是命令行为或高权行为（actes de commandement/de puissance publique）。概言之，无论是主观法律制度还是客观法律制度，平等原则皆贯穿其中。[108]行政法官完全继受了民法学的观点，将胁迫的要件梳理为如下四项[109]：① 需要存在实体意义上的威胁（menace），行政法官会审查案件中主张受到胁迫的当事人的抵抗能力（force de résistance），以判断涉案行为是否对其构成真正的威胁。

[171] 法国行政协议履行制度中的客观内容，不仅包含单方变更与单方解除，还存在不可预见理论、监督权、指挥权、处罚权等内容，然而单方变更与单方解除一直被视为所有行政协议所共享之制度（其它制度或理论主要适用于部分类型的行政协议），是行政协议区别于民事合同之关键，因此本文仅以此两项权力为例进行分析。由此可见，在当下这个时代，行政法与民法对平等原则的理论认识，均肯定双方当事人在法律地位上的平等，并统一于对个人之人格尊严的承认与保护。

对民事合同而言，合同当事人具有缔约能力为合同的成立条件之一，[112]这里的缔约能力具体表现为行为能力，即法律赋予公民支配及行使全部主观实体权利的资格。梁慧星教授就曾指出，没有人身权，（人就）不能成为法律上的主体，甚至不能算作真正的人，因此人身权（……）是享受和行使其他民事权利和政治权利的前提[34]，现代民法（正是）从尊重人性出发，每个人一出生就被赋予了人格和权利能力，对个人意思的尊重，形成私法自治原则和自己责任原则。另一方面，本文还将交叉透视我国民法学及行政法学的相关理论演进，探寻平等原则在行政法领域适用的理论基础及表现形式。（1）行政协议中的意思主义。

比如在1859年，法国第二批铁路网线的建设和运营就采用了政府特许经营模式，政府不得不通过为项目公司的借款利息提供担保的方式，来交换获得对项目开发的技术和财政控制权。[119] 第二，在部分情况下，行政主体自身的权限尚不足以缔结特定的行政协议，此时就需要其它国家机构通过授权补足其资格，这包括前置的批准程序和后置的核准、备案程序。但承建人有责任提供该笔费用及投资的全部证明文件，并在解除协议之决定通知之日起15日内提交。[71] 罗豪才，见前注[68]，第6页。

然而，司法实践中对行政协议的概念与范围仍存在争议，就在《行政诉讼法》修正案生效后不久，最高人民法院作出（2015）民一终字第244号民事裁定书（下称新陵公司案），将一份政府特许经营协议定性为民商事合同，不属于新《行政诉讼法》第十二条（十一）项（……）规定的情形，进而认定关于本合同的纠纷不应该纳入行政协议案件受理管辖。[69] 自改革开放以来，在社会转型的大潮中，个人的法律人格得到逐步肯定：在计划经济体制下，政府（……）具有绝对的支配地位，相对一方从实质上讲没有独立的法律人格，而市场经济体制的确立，使得行政相对人成为具有‘自主性、自觉性、自为性、自律性，某种主导的、主动的地位的市场主体。

此外，Gaston Jèze更为凝练地指出：（行政协议中）1.关于公共服务应该如何组织的条款，属于抽象行政行为的性质。[73]罗豪才教授指出：在传统行政法学范式中，行政权与相对方权利的（……）不平等，被视做行政法的固有现象，这种解释显然已经无法适应现代行政法制实践的需要。

[4] 崔建远：行政协议之我见，《河南省政法管理干部学院学报》2004年第1期，第101页。[40] （法）莱昂·狄骥：《公法的变迁/法律与国家》，郑戈/冷静译，辽海出版社/春风文艺出版社1999年，第223页。法国行政法学家奥里乌阐释到：国家权力的自我约束是逐步形成的，而且是权力自己弯腰而成就的，（……）这最初表现为行政体系内部的等级科层模式，并给予行政相对人提起申诉的机会，最后，建立了一套在其内部的行政审判体制，越权之诉就是最为重要的自我约束手段。参见：罗豪才、宋功德，见前注[76]，第77页。回到我国民法，20世纪80年代，我国民法学受苏联民法的影响，一度仅从价值交换规律出发来理解当事人平等，即纯粹在等价交换的层面上阐释平等观。《法国民法典》的第8条也作出了同样的规定，所有法国人都享有民事权利（Tout Fran#231;ais jouira des droits civils.）。

[88]最高行政法院在1972年的判例中也曾明确肯定这一点，与所有的合同一样，行政协议要求存在双方的同意并达成一致。[135]凡约定上述内容的行政协议，皆无效。

[114] Benoît Plessix, « Autonomie de la volonté et droit des contrats administratifs. Archéologie dun silence », Annuaire de lInstitut Michel Villey - Volume 4 – 2012, p.195. [115] Ibid., p.196. [116] 奥里乌在上世纪三十年代将自己的理论修正为客观自我约束（autolimitation objective） 参见：Maurice Hauriou, op.cit., préface. [117] Christophe Lajoye, op.cit., p.329. [118] Ibid., p.330. [119] Ibid., p.331. [120] 行政协议签订之前，还有许多复杂的前置批准程序（mesures préalables et mesures dapprobation）以及后续的核准程序（ratifications postérieures）。这三种人的共同点是其权利受到贬抑，在法律生活中处于劣后的地位。

[113]而在行政法中，行政主体的缔约行为，则无法再被视为一种纯粹的主观行为：虽然奥里乌曾于十九世纪末 建立了关于行政法主观理论：公权力是公法人表达自己的意志，以行政行为的方式，行使自己的主观权利，[114]然而随后狄骥教授的公共服务理论将其逐步客观化（objectiviser），[115]奥里乌教授也接受之：权力的自我限制通过组织体系客观化，行政组织就是行政权的组织，就是公共服务的组织。第一，行政主体缔结的行政协议，必须符合本机关的职能设置。

后者则以保障公共利益为核心，非当事人主观意志可减损、可动摇，如加斯顿·杰兹（Gaston Jèze）所谓之公法性的制度安排，其超越双方当事人之合意，而直接保障公共服务的良性运作，并对相对人之经济利益予以再平衡。[18] 政府特许经营模式同样旨在借助市场的力量，以更为高效地提供公共服务。[89] 今天的法国公法学者也同样接受这一观点，克里斯托弗·哥梯尔（Christophe Guettier）就承认：无论是在公法中还是在民法中，合同都是双方同意达成一致的结果（le rencontre de deux consentements）。而下面我们将会看到，在此类客观法律制度之下，双方当事人的法律地位其实仍然是平等的，只不过其突破了民法平等原则之一方不得将自己的意志强加给另一方的训条，但却贯彻了行政协议之平等原则对行政主体之权力与协议相对人之权利在整体上结构性均衡的要求。

其中立法权赋予全体人民，运用由人民或者他们的代表表决通过普遍性条款的方式来进行安排和处理 （（法）莱昂·狄骥，见前注[40]，第340页），以确保它制定的法律不得（……）干涉个人的权利，同时对每一个人——不只是个人，也包括国家权力的各个分支——产生约束力。（1）单方变更权与单方解除权的制度确立。

与民事合同一样，理解合同的内容，首先应该诉诸双方当事人表示于外的意思，即合同文本的字面意思。但二者在质的规定性上所存在的差别，也使得在双方之间始终隐含着无法消解的内在张力，由此，便导致行政协议中双方法律地位的平等在内涵上更具包容性，其并不限于双方权利、义务的对等，还包括行政主体之权力与相对人之权利在整体意义上的结构性均衡，此两种平等模式围绕如何更好地实现公共利益这一目的交替并存。

参见：Gabriel Eckert, op.cit., point 29. [172] 第七十八条 被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。[130] Christophe Lajoye, op.cit., p.352. [131] 尹田，见前注[95]，第174-177页。

第二，行政协议具体内容的确定及相对人的选择，需要依照法定的程序。结合这两个方面，本文希望能够辨明在行政协议中是否适用平等原则的问题，并进一步回答，如果适用该原则，其与民事合同之平等原则有何异同。而另一方面，其也对该权力的主体权限、行使条件、实施后果设置了诸多限制，特别是允许双方当事人通过约定将权力行使条件具体化，并授予行政协议相对人向行政主体主张全额赔偿的权利。由此，国家作为主权者，其目的只能是保护个人天赋的、不可剥夺的权利，所以国家虽然享有公权力，可以限制每一个个人的行动，但这种限制必须局限在为保障个人自由行使其权利所必需的程度。

[106]最后要注意，与民事法官一样，行政法官也认为主张受到欺诈的当事人必须提出证据，无论对于行政主体还是协议相对人，都不能推定欺诈的存在。[192]在内容上，一般认为行政主体只能变更协议中的公共服务组织条款，而不得触碰经济性条款，[193]并且，对公共服务组织条款的变更，也不能导致协议标的被完全修改。

[111] 比如在CE, 15 janv. 1931, Boyreau, Lebon p. 49.中，最高行政法院曾判决认为：鉴于预审的结果，原告主张受到的压力并不足以构成能够破坏意思表示之胁迫，从而拒绝以存在胁迫为理由撤销涉案合同。法国民法判例认为，对标的物的本质的误解，不限于物质材料意义上的误解，而应该扩展到主观或精神上的含义，即标的物所具有的推动当事人订立合同的决定性属性，[97]行政法官也继受了这一理解，并同时继受了法国民法判例中对本质性错误导致合同失去效力的诸多限制：① 错误不能是不可原谅的，当误解方的误解系由过分的轻率或疏忽所引起时，当事人即具有不可原谅的过错，无权主张合同无效。

[44]然而，如果我们必须接受国家主权至高无上，那么当其侵害个人自由时，谁又有权约束国家改正自己的行为呢？ 为了破解这一困境，19世纪时的法国公法学家认为，协调国家主权与个人自由的关系，无法依靠外在于国家的任何主体来施加约束，而只能有赖于国家的自我约束，即国家通过建立某种形式的组织体系来制度化地限制自己的权力，正如法国行政法学家奥里乌所言：唯一确定的是，只有权力才能限制权力。[154]由此，行政协议的履行，即实施双方当事人所约定的权利、义务，这就要求首先确定双方当事人的‘合意（commune intention），此点与民事合同完全一致。